EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL SIGLO XXI: CONVERGENCIA ENTRE INTERNACIONALIZACIÓN Y EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN

EDUCACIÓN SUPERIOR EN EL SIGLO XXI: CONVERGENCIA ENTRE INTERNACIONALIZACIÓN Y EVALUACIÓN Y ACREDITACIÓN

Por Adolfo Stubrin

A modo de introducción

Internacionalización y Evaluación y acreditación son, desde la última década del siglo pasado, dos tendencias verificables en la Educación Superior latinoamericana. Aunque bastante independientes entre sí,  se atraen mutuamente y ejercen mucha influencia sobre los sistemas nacionales y las propias universidades. El propósito de este artículo es rastrear estas nuevas corrientes, en particular en América Latina, hasta sus nacientes[1]. En este sentido, es necesario hacer un racconto a los fines de identificar la coyuntura  histórica que los vincula.

La internacionalización reconoce su remoto origen en el cosmopolitismo de las unidades académicas  de las universidades europeas medioevales, como instituciones anteriores a los estados  nacionales. Fue un régimen de afinidades más allá de las  fronteras y generó una matriz cultural que confirió sentido a la cultura universalista que, con altibajos, los universitarios cultivan desde entonces.

El surgimiento de los estados nacionales produjo gradualmente la nacionalización de las universidades hasta que, a fines del Siglo XVIII la Revolución Francesa y los movimientos acaecidos en Europa continental acabaron con las monarquías absolutas y consolidaron los regímenes constitucionales.

Los revolucionarios consideraron a las universidades como una corporación más, aunque rápidamente el régimen napoleónico la recupera como institución legítima, con lo cual surge el modelo imperial de universidad, estatalizada y con una estructura asimilada al tejido burocrático del estado. Los profesores son funcionarios, las carreras se crean por autorización  ministerial y se centraliza el régimen universitario. Sobre ese modelo se trazan los rasgos que reorganizan las universidades de las repúblicas latinoamericanas.

Si bien prefigurada por el funcionamiento internacionalizado de las comunidades científicas y de investigadores, la reciente y actual internacionalización surge de la mano de la globalización contemporánea y a partir de ahí se desarrolla con celeridad.

La evaluación y acreditación constituye una estrategia específica para garantizar la calidad de los títulos y de la enseñanza proporcionada por las universidades. Pero, en términos históricos, hasta 1990 evaluación y acreditación es una especie del género de los mecanismos nacionales de garantía pública de calidad universitaria, limitado a los Estados Unidos y Canadá, dónde reviste un carácter idiosincrásico y, en menor medida,  en otros países del Commonwealth británico.

Hasta entonces, la abrumadora mayoría de los estados tenía algún dispositivo radicado en el ámbito de los ministerios de educación o de los consejos nacionales de universidades. Los procedimientos formales de tutela que dichas instancias superestructurales ejercían sobre las universidades como el trámite de nombramiento de profesores,  la validación y reconocimiento de diplomas y títulos y la previsión y asignación de las partidas presupuestarias.

Llamaremos a este tipo ideal “Mecanismo clásico de garantía pública” sobre la formación académica y los títulos universitarios profesionales.

El caso de EUA

Pero, en Estados Unidos, el gobierno federal estaba al margen de la administración de ese régimen que era, en sentido anglosajón, “público”; es decir gestionado por la sociedad civil y no oficial. Se desarrolló así, a fines del Siglo XIX, un sistema de garantía de calidad,  dado que la creación de universidades formaba parte de las libertades civiles y, por lo tanto, las universidades y colleges ya establecidos estaban expuestos a incursiones aventureras.

Fue entonces que, para regular esa posibilidad, las asociaciones regionales de instituciones de educación superior crearon pequeñas oficinas o agencias e impusieron algunas reglas o estándares para que quienes aspiraban a fundar establecimientos aplicaran ante esa nueva instancia que podía aceptarlas o acreditarlas, por un lapso de tiempo renovable. Las asociaciones dispusieron que todos sus miembros se sujetaran al procedimiento. Surgió, en consecuencia, la evaluación institucional periódica, sin intervención de organismo gubernamental alguno.

Décadas después, el público podía saber cuáles universidades no estaban acreditadas y eludirlas. No obstante, era frecuente que hubiera diferencias importantes entre los programas de la misma especialidad profesional impartidos en las diferentes instituciones acreditadas. Por ejemplo, el contenido, extensión y calidad de la formación en ingeniería solía no satisfacer a la asociación nacional de dichos profesionales.

Entonces, ellos hicieron un camino parecido a las asociaciones de colegios y crearon oficinas o agencias encargadas de exigir que las universidades acreditadas cumplieran un conjunto de normas o estándares que aseguraran el valor de los diplomas en lo que hace a las competencias para un desempeño profesional idóneo. En 1929 se crea ABBET, la primera agencia estadounidense de acreditación, la de los ingenieros. A partir de ahí los programas no acreditados siguen existiendo pero quedan en evidencia y no gozan de confianza pública.

Ya que, en Estados Unidos, los diplomas universitarios no conceden una habilitación profesional, la acreditación opera  como un certificado suplementario, que se alcanza mediante un dispositivo organizativo de bajo costo, surgido desde el ámbito privado ya que los organismos gubernamentales se encuentran inhibidos para intervenir.

Crisis del Mecanismo clásico

Lo hasta ahora relatado facilita entender por qué, a partir de l990, casi todos los países que cuentan con grandes y diversificados sistemas de educación superior van adoptando, no sin antes adaptarlo a su realidad particular, la Evaluación y acreditación, e instituyendo, por lo tanto, ese nuevo mecanismo de garantía pública sobre sus universidades, carreras y títulos.

La crisis de la administración pública, la desconfianza en sus procedimientos, la desvalorización de sus prácticas, la ideología sobre el eclipse del estado, por un lado; la multiplicación de instituciones, el aumento del número de titulaciones, la masificación estudiantil y docente que desbordaba al mecanismo clásico de control, por el otro lado, fueron causas y razones que, sumadas a  la desinversión estatal y el proceso de privatización, generaron la sensación de inoperancia y hasta de colapso del mecanismo clásico de garantía pública.

En los noventa, la presencia e influencia  de los organismos multilaterales de crédito (BIRF y BID) hizo que el procedimiento de acreditación y evaluación, incluido como contenido técnico de los préstamos, fuera una de las vías que lo convirtiera en la pretendida solución a la crisis de los mecanismos tradicionales. Pero la idea de emplear estrategias de análisis de la realidad basadas en el juicio de pares y expertos y la aplicación de técnicas de evaluación participativas para crear conciencia y promover el cambio en las instituciones provenía, también, de gremios profesionales, grupos políticos y académicos nacionales.

Ya iniciados los debates para una reforma legal (1994-1995), se registró en la Argentina una demanda sectorial para que dejáramos el régimen de orden público y pasemos a uno de libre iniciativa con control de calidad por parte de agencias privadas. Esta postura extrema no se impuso en la mayor parte de los países latinoamericanos y europeos y hoy tenemos una mixtura  entre uno y otro sistema, con regímenes nacionales complejos y bastante diferentes entre sí, en los cuales los clásicos mecanismos de garantía pública subsisten, combinados con los de nuevo cuño.

El juicio de calidad sobre la creación de instituciones y carreras y los aspectos más sustantivos del control oficial son confiados a la Evaluación y acreditación, puesta a cargo, a diferencia del caso original, de agencias estatales, en la mayoría de los países latinoamericanos (con la importantes excepciones como México y, más recientemente, Chile y Perú) y europeos (aún cuando Alemania también se aparta de la regla).

El comercio internacional

Sobrevino un momento decisivo cuando la Organización Mundial del Comercio (OMC) en 1995, en la ronda de negociación de Doha,  incorpora la educación superior como uno de los servicios que podían ofrecerse a la transacción. Con lo cual, los países interesados pueden proponerlo para el intercambio libre con otras naciones que lo acepten. Esa novedad institucional provocó la consiguiente alarma en la comunidad académica a nivel internacional.

Eso convirtió la internacionalización en modalidad de delivery transfronterizo, es decir una exportación de servicios realizada por compañías comerciales. A esta altura, Estados Unidos, Japón y Australia eran activos promotores de este rubro de negocios; ésta última ya había generado oferta transfronteriza sobre África y buena parte del Asia y la OMC  quería institucionalizarlo.

La réplica se produjo en seguida, dada la naturaleza académica de la vida universitaria; en 1998, la Conferencia Mundial de Educación Superior (CMES), respondió con la declaración de bien público de los servicios universitarios,  tocando la  alarma de que el tráfico trajera consigo la pérdida de sentido de la labor académica. Con lo cual se produjo un movimiento de resistencia y denuncia.

La OMC, reconocía que el problema era la garantía que los prestadores privados podían exhibir frente al público. Lanzada la oferta, el problema era que estas empresas comerciales disfrazadas de universidades podían producir fraude. Los episodios de fraude hubieran desprestigiado la actividad, por lo cual se encontró que la solución era proveerles un servicio de acreditación y exigirles que lo tomen.

Ahí es donde el par comercio transfronterizo de servicios universitarios  y evaluación y acreditación se conectan. La evaluación y acreditación administrada por organismos civiles y comerciales que den un sello de renombre, podía ser el complemento adecuado de la oferta de servicios universitarios. Unos vendían el producto, otros daban la garantía de calidad. Esta modalidad funcionó pero en escala limitada, por lo cual si bien existen, las pocas agencias privadas internacionales de acreditación no alcanzaron el desarrollo que se temía.

Muchos países, Argentina  entre ellos,,  tomaron una posición muy activa sosteniendo que la evaluación y acreditación no podía entregarse a  agencias técnicas sin bandera, sino que debía ser un resorte de los estados, cada uno de los cuales tenía que ocuparse fronteras adentro y coordinar sus esfuerzos para generar cobertura internacional .

Como resultado, la corriente que postulaba el par oferta privada -  evaluación y acreditación privada queda debilitada, atenuada. Por eso puede decirse que fue eficaz la reacción de muchos gobiernos  y de la  comunidad académica en general.

 Todavía en 2003, ya con el reingreso de Estados Unidos a la UNESCO hubo una maniobra en la reunión mundial denominada  París +5 . La  corriente privatizadora introdujo el lema  de que la universidad era un “bien público global”, agregando la palabra “global” a la Declaración de París ´98. Esto produjo un escándalo, la Argentina  y casi todos los países latinoamericanos, denunciaron la propuesta de texto final y se levantaron ante la alteración intencionada de un concepto consagrado cinco años antes en una Conferencia Internacional.

Esta temática tuvo tratamiento específico en los Global Forum, una arena internacional convocada por la OCDE, UNESCO y el Banco Mundial, sucesivamente en 2002, 2003 y 2004. Fueron reuniones técnicas de alto nivel para expertos, gobiernos y redes que consideraron como problema la oferta transfronteriza de servicios universitarios y su garantía de calidad. Su propósito era emitir recomendaciones a los estados y organismos internacionales que permitan alcanzar una solución, ya que, se pensaba, las corrientes de intercambio privado eran irreversibles e iban a crecer.

Finalmente, conforman un grupo de expertos, que hace un dictamen ambiguo y transaccional, pero que en definitiva dice que debe prevalecer la calidad, la sustancia académica y que los estados deben tomar intervención en el asunto. Con lo cual la pelota vuelve a los pies de los estados.

Integración y cooperación internacional

Lo importante de todo el proceso es que la acreditación y evaluación se fortalece como un resorte nacional, con la doble función de organización interna y de gestar los pasos del aseguramiento público de calidad ante la oferta transfronteriza. Despejada la posibilidad de que sea una tarea internacional para agencias  privadas, se siguen creando agencias en países que no las tenían, extendiendo sus conceptos y prácticas a territorios cada vez  más amplios.

En 2002 arranca con fuerza el proceso de evaluación y acreditación internacional. Por una parte, comienza el Mecanismo Experimental de Acreditación (MEXA), en el marco del MERCOSUR-Educativo y, por la otra, se crea RIACES, la Red Iberoamericana de Agencias de Calidad de la Educación Superior. En ambas instancias de colaboración regional  participa la CONEAU (Comisión Nacional de Evaluación y Acreditación) de la Argentina. 

Aquellas acciones se orientaban a que los estados que estaban desarrollando sus agencias se asociaran y pasaran de la escala interna a compartir un orden regional, sustentado por mecanismos de evaluación y acreditación administrados por agencias estatales. Esto se dice fácil pero su implementación no lo fue. Se logró en el MERCOSUR-Educativo ampliado (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay) ya que se consiguieron establecer normas de calidad comunes, elaboradas por expertos representativos, en Agronomía, Ingeniería y Medicina y se aplicaron en autoevaluaciones, seguidas de visitas de comités internacionales de pares, en 180 carreras de las tres disciplinas pertenecientes a todos los  países.

 Fue una primera demostración de que la evaluación y acreditación como mecanismo de matriz estatal, podía trascender las fronteras y viabilizar movilidad académica en la región, con la estrategia de instalar sellos de calidad que pudieran respaldar la labor de las universidades de estos países frente a otras regiones y avalar la formación adquirida.

Una vez evaluado en general muy satisfactoriamente el MEXA en 2006, se pasó en 2008 a constituir formalmente el ARCU-SUR (Acreditación Regional de Carreras Universitarias del MERCOSUR), a través de un protocolo suscripto por los seis presidentes de los países al que, luego,  adherirían Venezuela, Colombia y Ecuador. A las tres especialidades académicas iniciales se sumaron  Arquitectura, Odontología, Enfermería  y Veterinarias. Se trata entonces de un sistema permanente de acreditación internacional, con un status jurídico más jerarquizado, aún no tiene validez de títulos para el ejercicio profesional pero sí crea condiciones favorables para facilitar esa circulación en un futuro no lejano.

El ARCU-SUR es una iniciativa prometedora, los países cumplen sus compromisos a través de sus agencias nacionales, sin crear una burocracia internacional y  tratan de armonizar los esfuerzos de las universidades por acreditar en ambos niveles. Es cierto que, hasta el presente, se concentra en ese espectro de siete titulaciones profesionales y que carece de una cobertura completa pero genera una oferta de acreditación para aquellas universidades que estén ubicadas en el  estrato superior de calidad, de acuerdo a los criterios empleados en la organización interna de cada país miembro.

Las estrategias de internacionalización

Toda construcción internacional requiere mucha paciencia, constancia, buscar puntos de coincidencia aún en el desacuerdo. Las experiencias de los bloques de integración económicas son presupuestos favorables para las alianzas en materia de política universitaria. Así surge del Proceso de Bologna, una experiencia avanzada de coordinación entre sistemas nacionales de educación superior, alcanzada tras sólo una década de esfuerzos que, sin embargo, se apoya en el suelo institucional proporcionado por la Unión Europea, esa vasta realidad supranacional amasada en más de medio siglo de concertaciones económico-comerciales.

Los avances de política pública internacional, adoptadas por el conjunto de países europeos, que combinan y complementan sus respectivas soberanías, es un dato saliente del panorama mundial actual. Pareciera que el previo funcionamiento de los bloque de integración económica son una buena plataforma, pero no sabemos si son una condición de posibilidad para el avance en áreas culturales. La exploración del camino inverso, el adelanto de la integración cultural y social entre tanto maduran los procesos más estructurales, habrá de ser una ruta interesante pero sin dudas trabajosa y prolongada.

Para  recorrerla es importante reconocer nuestras características. El principio de vecindad es una realidad: para entrar en las corrientes de internacionalización los países deben priorizar a su entorno más próximo, generando condiciones mutuas para acceder con ventaja a los  procesos globales. Pero, las condiciones que cada región presenta son un eje central de cualquier estrategia. Los latinoamericanos no tenemos el eje Francia-Alemania, dos países contiguos de máximo porte que deciden solventar los costos particulares de la integración y convocan a sus pares.

La pareja de países análoga en nuestra región, Brasil y Argentina, ha devenido despareja. La magnitud económica, demográfica, de inserción mundial de Brasil ha establecido una distancia difícil de compensar. En materia educacional Brasil ha avanzado en las últimas décadas. Sus dimensiones y logros científico-tecnológicos y de educación superior hacen difícil que sus elites dirigentes contemplen un esquema de paridad con la Argentina. 

Entonces, se hace conveniente echar mano a otra referencia comparativa: el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), donde se desarrolló un capítulo sobre títulos universitarios. Las condiciones allí establecidas por Estados Unidos y Canadá fueron la acreditación de las carreras para que sean reconocidos los títulos profesionales en el bloque. Esa exigencia ejerció gran influencia sobre México, que hizo un gran esfuerzo por acreditar las carreras para que sus profesionales puedan ingresar al mercado estadounidense y canadiense.

La experiencia del TLCAN lleva casi dos décadas. El desarrollo de las agencias de acreditación mexicanas sigue el modelo de fundaciones privadas, especializadas en cada disciplina / profesión. Hoy en día, constituyen un abanico de más de veinte instituciones que cubren todo el arco de titulaciones. En un sistema enorme y muy diversificado, la cantidad de carreras acreditadas crece año tras año. Pero, el reconocimiento de la validez de los títulos mexicanos por parte de las autoridades norteamericanas es muy bajo. Hasta hace poco uno solo (Nuevo México) de los cincuenta estados de la Unión había aceptado algunos títulos mexicanos acreditados .

Entonces,  si nuestra región no se parece tanto a la Unión Europea sino más a América del Norte, es razonable pensar que podría haber serias dificultades para que se establezca un sistema de reciprocidades entre las acreditaciones nacionales en la región o un sistema de acreditaciones internacionales. Y, en particular, que estas acreditaciones pasen de ser certificados de movilidad académica para pasar a ser una herramienta de movilidad profesional; política más ambiciosa  que compromete políticas migratorias, de mercado laboral de los países, asuntos en que las potencias regionales suelen ser más proteccionistas con sus vecinos.

La cuestión de los posgrados

La Argentina, a través de CONEAU, intentó en los últimos años abrir un camino de cooperación para la acreditación internacional de doctorados y maestrías. Se emplearon dos instancias disponibles: RIACES y el MERCOSUR-Educativo pero fue  difícil convencer a los demás países de la región. En paralelo se registraron algunos avances en la iniciativa de la Cumbre Iberoamericana. En el organismo internacional de administración de los programas de la Cumbre Iberoamericana, la OEI  (Organización de Estados Iberoamericanos) se creó un Espacio Iberoamericano del Conocimiento dentro del cual aparece la idea de colaboración en ciencia y tecnología, en postgrado y entre las universidades en general. Un ejemplo es el programa de becas Pablo Neruda  para posgrados internacionales de la región que cuenten con acreditación.

           

            Por convenio con OEI, RIACES llevó adelante durante 2009 y 2010 una iniciativa para diseñar normas de calidad para doctorados en ciencias básicas, entre todos sus países miembros. A través de varias reuniones internacionales, expertos propuestos por las agencias integrantes de RIACES lograron una redacción satisfactoria. En una siguiente fase se convocó a una acreditación experimental de doctorados en ciencias básicas, incluyendo la visita de pares y el dictamen correspondiente. No fue fácil encontrar interesados en aquellos países donde el ejercicio podía fomentar la nueva función y generar un efecto demostración.

            En realidad, los países más pequeños o con menor grado de desarrollo académico relativo cuentan con pocos programas de ese tipo, la prioridad de sus agencias se centra en los programas de grado y, al parecer, los grupos académicos se articulan por sí solos con diversos centros en los países centrales. Las condiciones para la colaboración académica horizontal y en red entre países de la región no están maduras todavía. Ese es un ámbito en el que habría que preparar el terreno mediante contactos y sensibilización de los potenciales interesados.

Por otra parte, en las relaciones de cooperación América Latina – Europa no siempre hay buena sintonía. Los europeos están ocupados en su propia construcción regional. Y, a la vez, enfocados en la absorción de los países del Este. Con excepción de España, para el común de los países europeos Latinoamérica no es prioridad.

En cuanto a Brasil, la CAPES (Coordinación de Perfeccionamiento del Personal de Educación Superior) es la agencia de acreditación y financiamiento del desarrollo universitario y científico más antigua de la región. Creada en la década de los ´50, lleva varias décadas de actuación y adquirió mucha influencia y prestigio. Tal vez por eso y por el gran peso relativo del nivel de posgrado brasileño en la región, la política internacional de CAPES no se presenta como amigable con la cooperación regional de carácter horizontal. Sus esfuerzos se dirigen más bien a establecer relaciones radiales con los demás países.

Lo anterior no implica que la acreditación y evaluación internacional de los posgrados en la región no sea posible. La cooperación argentina debiera cultivar con  la mayor intensidad posible la relación bilateral con Brasil. Pero, también orientarse al resto de los países hermanos, entre los cuales es preciso crear conciencia de la necesidad de acciones colectivas que nos unan y que, al mismo tiempo, permitan establecer un diálogo multilateral con Brasil en pos de vínculos equilibrados a nivel regional. Hay concertaciones que bien pueden establecerse y herramientas que pueden ensayarse pero, por cierto, habrá que sobrellevar diversos inconvenientes.

Como se advierte, los procesos de integración regional son trabajosos. La perspectiva es de un progreso lento, cuya continuidad requiere contribuciones sostenidas. Sin embargo, corresponde aclarar que la  evaluación y acreditación no es el único vector para la integración internacional en materia de postgrado. Las movilidades, por ejemplo, son alentadoras y, tanto para profesores como para estudiantes, pueden funcionar bien aunque en un punto de su desarrollo habrán de demandar el complemento de los procesos de acreditación y evaluación.

Breve conclusión

Creemos que estas páginas pueden contribuir al conocimiento y la reflexión sobre ciertas circunstancias históricas que marcaron el contexto de surgimiento y la evolución tanto de la Internacionalización como de la Evaluación y acreditación. Ambos rasgos se cuentan entre los que se han vuelto característicos de los sistemas nacionales y las universidades del Siglo XXI. A la vez, aunque cada uno de ellos tiene una filiación y una entidad independiente, las prácticas indican que tienden a conectarse y favorecerse uno al otro.

            La etapa de innovación, modernización y crecimiento acelerado que atraviesan las universidades latinoamericanas en la actualidad, no exentas de incertidumbres, peligros y tropiezos, está signada por un expectativa esperanzada, la de ayudar a la democratización y al desarrollo económico-social de nuestras sociedades, otorgando un sentido a su unidad regional.

            En esa perspectiva, la Internacionalización y la Evaluación y acreditación son objetos de reflexión, campos de experiencia y, también, herramientas entre otras de una política pública que radica en cada uno de los estados pero que por momentos los desborda y, por lo tanto, hace aconsejables los proyectos y acciones colectivas de todos ellos para protagonizar con sus propios contenidos el mundo globalizado.

3-7-2011

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[1]              Varios de los temas aquí mencionados reciben un tratamiento más extenso y fundamentado en “STUBRIN; Adolfo: “Calidad Universitaria. Evaluación y acreditación en la educación superior latinoamericana”, en particular el Cap. I: “Los mecanismos nacionales de garantía pública de la calidad en el marco de la internacionalización de la Educación Superior”; Cap. II: “El mecanismo experimental de Acreditación del MERCOSUR, Bolivia y Chile (MEXA)”; y el Cap. VI: “Cuadro de situación sobre movilidad académica y circulación de profesionales en América Latina”, EUDEBA / Ediciones UNL, Santa Fe (RA), 2010.